Assurance chômage universelle : les cinq grandes questions au coeur des négociations entre syndicats et patronat

La contestation syndicale était plutôt apparue en ordre très dispersée suite à la publication des ordonnances portant réforme du code du travail en septembre 2017. On se souvient d'ailleurs des appels à "l'Union Sacrée" des Insoumis notamment, qui était manifestement resté sans suite. C'est un tout autre visage en revanche que semblent montrer les partenaires sociaux à l'annonce de la feuille de route de l'exécutif dans le cadre de la réforme de l'assurance-chômage. Preuve s'il en est, la publication en décembre d'un "socle de réflexion" commun cosigné par l'ensemble des organisations, du MEDEF à la CGT (voir document en annexe) ! C'est dire si la réforme souhaitée par Emmanuel MACRON suscite de l'inquiétude auprès des syndicats et du patronat. 

Une clarification attendue du rôle de l'Etat dans le cadre de l'UNEDIC souhaitée par les Syndicats.

Actuellement, l'assurance-chômage est gérée exclusivement par les partenaires sociaux. Du moins en théorie. Car dans la pratique, "Au moment des négociations [sur la convention UNEDIC qui définit les règles d'indemnisation], il a toujours eu un rôle plus ou moins occulte" explique Denis GRAVOUIL, spécialiste du dossier à la CGT et qui estime que " il faut clarifier [son] rôle".

Or, la suppression des cotisations salariales, chômage et maladie et leur remplacement par une hausse de la CSG à compter du 1er janvier 2018 pourrait bien venir changer la donne. En effet, la CSG (Contribution Sociale Généralisée), est un impôt géré par l'Etat, qui contrôlera de fait une partie du financement de l'assurance-chômage.

"Tout ce qui ressemble à un ménage à trois [Etat, syndicats, patronat] (...) est susceptible d'affecter négativement le bon fonctionnement du dispositif" analysait Axelandre SAUBOT, issu du MEDEF et Président de l'UNEDIC.

Comment indemniser les travailleurs indépendants, une "population difficile à assurer contre le risque de chômage" selon une étude IGF-IGAS publiée en décembre 2017 ? 

Quels indépendants pourraient être concernés ? Comment contribueront-ils au régime ? Comment définir la perte d'activité ouvrant droit à l'indemnisation des indépendants ? Le rapport de l'Inspection Générale des Finances (IGF) et de l'Inspection Générale des Affaires Sociales (IGAS) rendu en octobre 2017 et relatif à "l'Ouverture de l'assurance chômage aux travailleurs indépendants" (rapports IGF n°2017-M-048 et IGAS n°2017-096R) soulève de nombreuses interrogations quant à la mise en oeuvre de cette promesse de campagne du candidat MACRON. 

En effet, "ces travailleurs constituent une population difficile à assurer contre le risque de chômage" estiment les experts dans la mesure où leurs situations respectives étant extrêmement variables et différentes (disparités de revenus entre un dirigeant d'une ETI et celui d'une TPE, risque de chômage plus élevé pour un autoentrepreneur que pour un pharmacien ou un médecin libéral, ...), leurs positions sur l'obligation ou l'intérêt de payer (et donc d'avoir) une assurance chômage sont très diverses. 

En outre, l'étude IGF-IGAS rappelle que les revenus des indépendants "peuvent être difficiles à évaluer" directement, d'où une difficulté à calculer une éventuelle indemnité, et qu'il faut prendre en considération un risque non négligeable d'aubaine, certains indépendants pouvant simuler une perte d'emploi afin d'être indemnisés. 

Concrètement, les syndicats craignent que l'ouverture du régime conduise à une baisse de l'indemnisation des demandeurs tandis que le patronat craint que les indépendants ne paient très (trop ?) cher leur nouveau filet de sécurité.

L'une "des options privilégiées mais non encore arrêtée" du gouvernement serait la mise en place d'une indemnisation forfaitaire à hauteur de 700 à 800 euros mensuels sur une durée de six mois à un an pour les indépendants ayant perdu leur activité, les micro-entrepreneurs étant exclus du dispositif.

Les salariés démissionnaires doivent-ils être indemnisés aux mêmes conditions que les autres, ou faut-il mettre en place des conditions d'indemnisation plus strictes pour éviter les abus notamment ? 

En octobre toujours, une étude estimait entre 8 et 14 milliards d'euros la première année l'application stricte et directe de la promesse de campagne d'Emmanuel MACRON selon laquelle "tous les cinq ans, tous les salariés puissent avoir accès à ce droit de chômage s'ils décident de démissionner" (Paris, le 10 décembre 2016). 

Des chiffres qui ont probablement fait réfléchir le Président MACRON puisque celui-ci indiquait lors de son interview télévisée de la mi-octobre que "celui qui en a assez [de son travail], on ne va pas lui donner comme ça l'accès au chômage, mais celui qui au bout de 5 ans, 6 ans, 7 ans a un autre projet, qu'on lui donne la possibilité de toucher le chômage".

Une position plus floue sur les délais, mais qui semble beaucoup plus fermes sur les conditions de mise en oeuvre puisqu'Emmanuel MACRON évoque non plus le simple souhait d'un changement d'activité, mais bien l'obligation d'avoir un réel projet. Une position que pourrait défendre la CFDT qui craignait de son côté que la mesure ne profite aux salariés les plus qualifiés, donc plus susceptibles de retrouver un emploi, qu'aux autres demandeurs. 

A noter que l'Elysée a d'ores et déjà prévenu que le dispositif devrait être "contrôlable financièrement". Or, l'assurance-chômage affiche à ce jour une dette nette de plus de 30 milliards d'euros. Dans un document diffusé en juillet, l'UNEDIC s'inquiétait déjà des potentiels effets pervers pouvant faire "courir un risque financier à l'assurance-chômage". On se souvient que des chiffrages révélés début octobre par le journal d'informations "Les Echos" évoquaient un coût pouvant aller jusqu'à 14 milliards d'euros la première année, puis jusqu'à 5 milliards les années suivantes. Des chiffres que Muriel PENICAUD et son équipe avaient qualifiés d'"extrêmes".

Le principe d'une assurance-chômage universelle va-t-il entraîner une baisse du niveau d'indemnisation ? 

C'est évidemment la grande crainte. L'élargissement du droit au chômage conduira mécaniquement à la hausse du nombre de demandeurs (donc à une hausse du montant global des prestations à verser). Or, l'augmentation de la CSG ne permettra pas de compenser cette hausse des dépenses du fait de la suppression des cotisations chômage et maladie. 

"Il y a très clairement le risque d'une baisse des allocations" conclut donc Denis GRAVOUIL. 

Pour limiter ce risque, il est probable que le gouvernement d'Edouard PHILIPPE souhaite durcir le contrôle des chômeurs (et donc augmenter le nombre de radiations). Une tentation que l'on retrouvait déjà dans le programme d'EN MARCHE : "si plus de deux emplois décents, selon des critères de salaire et de qualification, sont refusés, ou que l'intensité de la recherche d'emploi est insuffisante, alors les allocations seront suspendus" pouvait-on y lire. 

Néanmoins, pour les syndicats le renforcement du contrôle des chômeurs ne doit pas être une priorité dans la négociation puisque, rappelle Laurent BERGER, les fraudes seraient "extrêmement minoritaires". (ndrl : le 22 novembre, Pôle Emploi avait dressé un premier bilan du contrôle des chômeurs entamé fin 2015 en indiquant que les 269.000 contrôles ont abouti à 14% des sanctions, un chiffre contesté par Denis GRAVOUIL qui évoque "0.4% de fraudeurs, par contre il y a beaucoup de gens qui veulent être accompagnés").

Quel impact cette réforme de l'assurance chômage pourrait avoir sur les contrats courts (CDD, interim, intermittents...) ?

Selon les dernières statistiques officielles disponibles, les CDD (contrats à durée déterminée) de moins d'un mois représenterait aujourd'hui 80% des embauches. Une fois n'est pas coutume, syndicats et patronat sont entièrement d'accord sur le constat, estimant qu'il faudrait "modérer le recours aux contrats courts". Un avis également partagé par Emmanuel MACRON et Muriel PENICAUD, qui avaient promis de mettre en place un dispositif permettant de lutter contre les emplois précaires en pénalisant les entreprises fortement consommatrices de contrats courts (CDD, intérim, intermittent, ...), très onéreux pour l'assurance-chômage.

Un dispositif de "bonus/malus" à l'image de ce qui se pratique déjà en matière de risques professionnels (accidents du travail, maladie professionnelle, ...) et reposant sur le principe de l'incitation qui faisait hurler le MEDEF, la CGT militant de son côté pour un système de malus "simple" excluant toute idée de bonus tandis que les syndicats ont globalement rappelé leur attachement à ce principe. Ainsi Philippe MARTINEZ, n°1 de la CGT, a récemment rappelé qu'il faut "sanctionner ceux qui font de ce système une gestion des emplois dans l'entreprise" tandis que Laurent BERGER plaidait pour sa part pour une "cotisation patronale dégressive".

Pour l'instant,l'exécutif a accepté de mettre au placard le système de "bonus/malus" dans l'attente de propositions suffisantes des partenaires sociaux. Attention cependant, Edouard PHILIPPE et Muriel PENICAUD ont déjà prévenu : si les alternatives négociées entre patronat et syndicats n'étaient pas suffisantes pour Matignon, le gouvernement se réserve la possibilité de le ressortir.